Où il sera démontré que le Président de la République libanaise peut être élu dès demain : la « politique de la chaise vide » est moins forte que le droit.  

Comme à chaque élection présidentielle depuis 1976 ressurgit au Liban la question de savoir comment interpréter la Constitution en ce qui concerne à la fois les questions de quorum et celles des conditions de majorité pour que la chef de l’Etat soit élu.

Si cette question se pose, c’est qu’à chaque élection, un parti, ou une collation de partis trouve un intérêt à jouer de la politique de la « chaise vide » pour éviter qu’un candidat qui ne serait pas dans ses vues soit élu. Avec cette conséquence le risque, voire la réalité, d’une vacance à le tête de l’État. Et la fin du mandat de l’actuel président de la République libanaise, Michel Aoun, ne déroge pas à cette règle.

S’il est toutefois une nuance entre la situation actuelle et les occurrences antérieures, c’est que les analystes et les commentateurs ont renoncé à tout commentaire ou toute analyse, ils suivent le feuilleton que leurs imposent les députés et les forces politiques autour desquels ils gravitent avec une forme de résignation et de fatalisme qui ressemble à celle qu’ils manifestent à l’égard de la confiscation de leurs dépôts bancaires, à la diminution par 20 de leurs salaires, à la perte de leurs indemnités de retraite, à l’absence d’électricité, à l’épidémie de choléra qui prend chaque jour de l’ampleur.

Et pourtant…

I. Dressons d’abord le tableau juridico-politique de la situation telle qu’elle se présente actuellement et telle qu’elle s’est présentée dans les élections présidentielles passées.

Rappelons tout d’abord que le Président le République du Liban est élu tous les six ans par les députés de la chambre des députés, assemblée unique du Parlement du Liban dans les conditions suivantes

L’article 49, dans sa rédaction actuelle, de la Constitution, dispose en son deuxième paragraphe que :

« Le Président de la République est élu, au premier tour, au scrutin secret à la majorité des deux tiers des suffrages par la Chambre des députés. Aux tours de scrutins suivants, la majorité absolue suffit ».

L’article 72 sous le chapeau « élection du Président de la République » dispose que :

«Un mois au moins et deux mois au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président de la République, la Chambre se réunit sur la convocation de son Président pour l’élection du nouveau Président.

Au défaut de convocation cette réunion aura lieu de plein droit le dixième jour avant le terme de la magistrature présidentielle ».

Or, que se passe-t-il depuis quelques semaines ?

Le Président de la chambre convoque les députés pour des séances relatives à l’élection du Président le République. A chacune des séances, aucun des candidats n’obtient au premier tour la majorité des deux tiers posée par l’article 49 paragraphe 2. A l’issue de ce premier tour certains députés se retirent de la séance, le président constate que le quorum n’est plus atteint (je ne donne pas à ce stade le nombre ou la proportion qui correspond à ce quorum, j’y reviendrai ensuite) du fait de ce retrait. Il met donc fin à la séance et quelques jours plus tard en convoque une nouvelle durant laquelle ce scénario se reproduit.

A ce moment, je ne doute pas que mes lecteurs se diront : « je ne comprend pas, au premier tour la majorité des deux tiers n’est pas atteinte, certes, mais rien n’empêche la tenue des tours suivants du scrutin ; d’où sort cette règle de quorum qui empêche la tenue des tours suivants ? ».

« je ne comprend pas, au premier tour la majorité des deux tiers n’est pas atteinte, certes, mais rien n’empêche la tenue des tours suivants du scrutin ; d’où sort cette règle de quorum qui empêche la tenue des tours suivants ? »

Chers lecteurs, vous avez parfaitement raison, il y a dans la pratique actuelle un glissement de la condition de majorité pour l’élection, à la condition de quorum pour la tenue de la réunion. Ce glissement, comment peut-on l’expliquer ? C’est Edmond Rabbath, dans son commentaire de la Constitution libanaise qui nous en donne la raison (E .Rabbath, La Constitution libanaise, origine, textes et commentaires, Pub. de l’Université libanaise, 1982, p. 303-306) : A l’occasion de l’élection du Président Elias Sarkis « le bureau de la chambre et la commission de l’administration et de la justice se sont prononcés au cours de leur réunion conjointe du 5 mai 1976 pour décider que du fait que l’article 49 exige que « le candidat obtienne au premier tour les deux tiers de voix des membres de la chambre des députés, présuppose la présence des deux tiers au moins de la chambre pour tenir la séance ».

Les constitutionnalistes vous diront, chers lecteurs, que nous sommes en présence de ce que le droit d’origine anglo-saxonne appelle une « convention de la  Constitution », c’est-à-dire de l’interprétation d’une norme juridique par des acteurs politiques qui, à défaut de juge s’impose , du moins tant que les conditions politiques ne conduisent pas à lui en préférer une nouvelle. Et de fait, on lit souvent, notamment sous la plume du Président de la Chambre des députés actuel que « l’interprétation de la Constitution est du ressort du Parlement » (Par ex, L’Orient le Jour 8 janvier 2021). Mais on le verra plus loin, les choses ne sont pas aussi simples.

Nous sommes en présence d’une « Convention de la Constitution », c’est à dire de l’interprétation d’une norme juridique par les acteurs politiques

A ce stade, sagaces lecteurs, je vous sens dépités : « ainsi donc, tout cela pour en arriver là, ce sont les acteurs politiques qui décident et donc lorsque la président de la chambre ajourne la séance, il ne fait finalement qu’appliquer cette fameuse « convention de la Constitution » de sorte qu’il n’y a rien à faire ? ».

Nullement, chers lecteurs, c’est au contraire ici qu’il y a tout à faire. Pour m’expliquer il faut que je prenne les choses dans un certain ordre. Pour débuter, il faut se poser la question suivante qu’est ce qu’une règle de quorum, à quoi sert elle, et pourquoi en 1976 en a-t-on décidé ainsi au Liban et pourquoi E. Rabbath, commentateur avisé, approuve-t-il cette manière de faire ?

II : Comment fonctionne juridiquement une règle de quorum pour la réunion d’une assemblée ?

Une règle de quorum, pour une assemblée quelle qu’elle soit, vise à faire en sorte que la décision à prendre, la personne à élire ou à nommer, l’avis à rendre sur un projet, ne soit pas le produit d’une partie infime de cette assemblée mais qu’au contraire cette décision, cette nomination, cette élection, cet avis, bénéficie de la légitimité de cette assemblée dans sa composition la plus large possible. C’est pourquoi d’ailleurs, plus les questions sont importantes plus, dans tous les pays du monde, les règles de quorum sont exigeantes car plus l’enjeu est essentiel plus il faut que cette légitimité soit forte : présence de 2/3, des 3/4, des membres, des présents et représentés ; etc. je pourrai vous fournir mille textes prévoyant de telles conditions dans tous les textes constitutionnels ou législatifs des quatre coins de la planète.

Mais, évidemment, plus le quorum est renforcé plus il existe un risque que la « politique de la chaise vide » ne l’emporte : pour une minorité, empêcher que le quorum ne soit atteint, c’est empêcher l’élection la décision ou l’avis d’être pris et c’est finalement donner la victoire à la minorité sur la majorité. On se trouve alors face à deux possibilités. Ou bien le texte considère que cette exigence de quorum est indispensable et dans ce cas il ne prévoit pas de solution dérivative. C’est parce que les auteurs du texte estiment que la réunion du quorum manifeste une exigence de consensus qui doit être obtenu à tout prix. Ou bien au contraire, les auteurs du texte considèrent que le défaut de quorum ne peut pas conduire à un blocage définitif et ils prévoient alors une nouvelle possibilité de délibération sans condition de quorum ou avec un quorum restreint.

Permettez-moi, chers lecteurs, une illustration issue du droit français : le Conseil municipal d’une commune ne « délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres sont présents » mais si « ce quorum n’est pas atteint (…) il délibère (à une nouvelle réunion) sans condition de quorum » (art. 2121-17 CGCT). Ici le législateur a bien dans l’idée que certes le quorum est une chose importante mais qu’il ne doit pas être bloquant.

Ajoutons à cela, et c’est très loin d’être un détail dans la question qui nous concerne que lors de la réunion d’une assemblée, il est de principe que le quorum se vérifie en début de séance et que les éventuels départs ultérieurs de membres de l’assemblée soient sans effet. Il s’agit ici d’éviter que cette déjà trop citée « politique de la chaise vide » ne vienne perturber une réunion qui a valablement été débutée.

Le quorum d’une assemblée s’apprécie à l’ouverture de la séance et n’est pas remis en cause par le départ de certains des membres de l’Assemblée

Regardez par exemple cet arrêt du Conseil d’État Français, rendu dans sa formation la plus solennelle à propos de l’élection d’un Président de région : « Considérant que, si dix-neuf des cinquante-trois membres qui composent le conseil régional de Haute-Normandie se sont retirés avant l’ouverture du scrutin, cette circonstance n’entache pas d’irrégularité l’élection du président du conseil régional dès lors qu’il résulte de l’instruction que la règle de quorum  (…) était respectée lorsque le doyen d’âge a pris la présidence pour faire procéder à cette élection » (CEF Ass. 11 décembre 1987 Le Vern avec le commentaire d’un de mes éminents prédécesseurs à l’Université Saint Joseph, Jean Claude Douence qui souligne que « la solution est opportune pour limiter certaines pratiques d’obstruction qui pourraient tenter les opposants », Ann. des coll. Loc. 1988, LITEC, p. 189).

Ce principe ne cède que devant un texte contraire. Par exemple, devant l’Assemblée Nationale française il est possible de faire vérifier le quorum avant que le texte ne soit voté (art 61 du règlement de l’Assemblée Nationale) mais à défaut de texte de ce type, c’est bien le principe ci-dessus rappelé qui s’applique.

Nous avons désormais une vision claire de la manière dont fonctionne une règle de quorum, appliquons donc cela à la situation qui nous préoccupe.

III. Refaisons maintenant une lecture de la situation libanaise à l’aune de cette logique des règles de quorum.

Lorsque la décision de 1976 rappelée par E. Rabbath nous dit que « puisque l’article 49 de la Constitution nous dit que le président est élu au premier tour à la majorité des deux tiers de l’assemblée, il faut que le quorum soit également des deux tiers », elle a sans doute tort, même si elle est empreinte de bon sens : certes, si moins de deux tiers des députés sont présents, le Président ne pourra pas être élu au premier tour, mais c’est une condition de majorité, pas de quorum. Et la conséquence est importante : comme l’élection du Président de la république est à l’ordre du jour, cela signifie que, là encore en l’absence d’un texte qui dise le contraire, les tours suivants de l’élection pourront se tenir puisque la réunion aura régulièrement commencé.

Bien davantage même, dans les circonstances de ces dernières semaines, il y avait suffisamment de députés pour l’obtention de quelque quorum que ce soit à l’ouverture de chacune de ces séances, mais le Président de la chambre a mis fin à celles-ci après le premier tour en alléguant que du fait du départ de certains députés, les 2/3 de la chambre n’étaient plus présents. Mais, même si la règle du quorum constitue cette fameuse « convention de la Constitution », elle ne doit se juger qu’au début de la séance pour les raisons exposées plus haut et les départs ultérieurs n’y changent rien. Une fois que le quorum est acquis, il l’est pour toute la séance.

En droit strict, les séances n’auraient pas dû être interrompues après le premier tour, malgré le départ de certains députés.

Donc, en droit strict, les séances n’auraient pas dû être interrompues après le premier tour, malgré le départ de certains députés.

Il faut encore ajouter ici un autre point d’analyse juridique qui se rattache cette fois-ci à la notion de « séance » ou de « réunion ».

Rappelons à cet égard la logique des articles 73 et 74 de la Constitution : Le Président de la chambre doit convoquer « un mois au moins et deux mois au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président de la république » la chambre pour élire le nouveau Président. S’il ne le fait pas, la réunion est « de plein droit le dixième jour avant le terme de la magistrature présidentielle ». Et l’article 74 nous dit qu’en cas de vacance de la présidence, pour toute cause (et la fin du mandat est évidemment une de ces causes) « l’Assemblée se réunit immédiatement et de plein droit pour élire un nouveau Président ».

Quel est l’intérêt essentiel de ces dispositions pour ce qui nous intéresse ? Et bien tout simplement que la Chambre se réunit sans convocation de son Président et que son devoir est d’élire le Président et tant qu’elle ne l’a pas fait elle se trouve dans ce que les informaticiens appelleraient une « boucle » : l’Assemblée est soumise à l’article 74 et obligée de maintenir cette réunion immédiate jusqu’à l’élection du président.

Autrement dit, après le terme des pouvoirs du chef de l’État la Chambre siège « immédiatement et de plein droit » jusqu’à ce que le Président ait été élu. Et, puisqu’il s’agit de la seule et même réunion, les tours de scrutin qui se dérouleront à chaque séance ne seront pas à chaque fois des « premiers tours » (avec majorité des deux tiers) mais des tours consécutifs avec seulement une majorité absolue.

Arrivé à ce stade, chers lecteurs qui avez poussé jusqu’ici la curiosité de me lire, vous devez convenir avec moi que si l’on s’en tient à la lettre des textes, à leur interprétation stricte, à partir de lundi au plus tard, le mandat du Président de la République étant expiré, la chambre sera réunie de plein droit et de manière permanente jusqu’à ce qu’elle élise un nouveau Président, sans condition de quorum et, après un premier tour, à la seule majorité absolue et non plus celle des deux tiers des membres qui la constituent.

Mais, lecteurs sceptiques, vous me direz que cette glose des textes, aussi exacte soit elle ne pèse de rien contre la pratique, celle de la précédente élection, et celle qui semble se mettre en place ces jours-ci avec des convocations du Président, des vérifications de quorum des deux tiers à chaque séance et même après chaque tour de scrutin. Et vous ajouterez avec sagacité : vous parliez plus haut de « convention de la Constitution », en voici bien une, une interprétation d’une règle juridique par des acteurs politiques à défaut de juge pour le faire.

Oui, c’est vrai, et je suis entièrement d’accord avec vous. A cette nuance près, et vous verrez qu’elle a des conséquences importantes, qu’une convention de la Constitution ne vaut que tant les acteurs politiques sont d’accord sur l’interprétation qu’ils veulent donner de la règle. S’il n’y a plus d’accord entre ces acteurs alors la convention tombe au profit d’une autre interprétation et s’il y a un autre acteur juridique, un juge par exemple qui prend une décision, alors la convention de la Constitution tombe au profit d’une interprétation revêtue de l’autorité de chose jugée.

Or justement, voici le scénario que je vous soumets.

Lundi, ou mardi ( ou les jours ou les semaines suivantes, peu importe cela peut fonctionner à tout moment), la chambre se réunit (que le Président l’ait convoqué n’y change rien, elle se réunit « immédiatement et de plein droit », art. 74).

Il va falloir choisir entre « la force des baïonnettes » et la « force du juge »

Supposons qu’au premier tour l’essentiel des députés soit présent mais qu’aucun candidat ne reçoive deux tiers des suffrages des membres de la chambre. Le Président va voir lever la séance. Mais là, la majorité des députés demande que la séance soit poursuivie. Il y a alors deux hypothèses. L’une que l’on appellera « la force des baïonnettes », l’autre « la force du juge ».

IV : pour une entrée en scène du Conseil constitutionnel

« La force des baïonnettes » c’est le cas dans lequel le Président de la Chambre refuse de maintenir la séance. Mais il ne le peut pas car l’article 74 est clair : la chambre est réunie immédiatement et de plein droit. S’il veut alors s’opposer au nouveau tour de scrutin, il ne peut le faire que par la force : faire évacuer la salle, user de la police du Parlement, ou interdire aux scrutateurs de jouer leur rôle. On voit qu’ici on aboutit à un scénario extrême. Avec deux fins possibles. Ou bien cette force est effectivement utilisée, et alors on s’approche du coup d’État, ou bien elle ne l’est pas, les députés votent et si un candidat reçoit la majorité des suffrages il est élu (notons que dans la Constitution libanaise, il n’y a aucune instance qui soit chargée de « proclamer les résultats »), c’est donc le vote lui-même qui produit l’élection.

« La force du juge ». La seconde hypothèse consiste à recourir à l’article 23 de la loi n° 250 du 14 juillet 1193 portant institution du Conseil constitutionnel. On oublie trop ce texte, notamment lorsque l’on proclame que l’interprétation de la Constitution relève du Parlement. Lisons le donc : « il appartient au Conseil constitutionnel de connaître de la validité des élections du Président de la République et du président de la Chambre des députés et des contestations y afférant et ce sur requête présentée par le tiers au moins des membres de la chambre des députés (…) dans les 24 heures qui suivent la proclamation des résultats du scrutin (…) le Conseil devra se prononcer dans un délai ne dépassant pas trois jours à dater de l’introduction de la requête. En attendant la chambre des députés demeurera réunie en tant que corps électoral ».

Le Conseil constitutionnel peut examiner si un candidat aurait dû ou même seulement pu être élu à une majorité simple

Voilà une possibilité d’interprétation juridictionnelle que l’on a trop souvent oubliée : la « validité des élections et des contestations y afférant » est une formule large. Elle englobe non seulement l’élection elle-même mais également la « non élection » alors que celle-ci aurait dû être acquise ou aurait pu l’être. Ainsi, si le Président ajourne la séance il est parfaitement envisageable que le tiers de la chambre des députés use de cette voie de droit et alors il appartiendra au Conseil constitutionnel de dire le droit : sur le quorum, sur les conditions de majorité durant les tours successifs, sur l’unicité de la réunion prévue par l’article 74 de la Constitution.

Il ne m’appartient évidemment pas, chers lecteurs, de me substituer à cette Haute Juridiction, mais vous aurez compris avec moi que la convention de la Constitution de 1976 pourra sérieusement être remise en question. Adoptée à une époque où l’on craignait que le Président de la République ne puisse être élu que par un nombre infime de députés et ne soit ainsi privé de toute légitimité (c’était notamment la grande inquiétude d’Ed. Rabbath dans son ouvrage précité) il semble logique qu’elle soit remise en cause face à une situation exactement inverse : celle où l’impossibilité d’élire le Président relève du fait d’une minorité de la Chambre.

Le droit ne puise sa force que dans les acteurs qui le mobilisent. Jusqu’à présent seuls les acteurs politiques le mobilisait pour en tirer des interprétations conformes à leurs objectifs et leur stratégie. Ce que j’ai essayé de montrer au travers de cette analyse, c’est qu’il existe aujourd’hui la possibilité qu’un nouvel acteur prenne en charge le droit : une autorité juridictionnelle qui, sans occulter les enjeux des rapports de force politique, est en mesure de faire prévaloir une vision plus rationnelle de la règle de droit qui est en même temps celle qui est le plus dans l’intérêt du pays.